Foto: Al Jazeera Balkans

USTAVNI sud nije prihvatio prijedloge za ocjenu ustavnosti Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, poznatijim kao Lex Agrokor.

Čak troje sudaca (Kušan, Selanec, Abramović) priložilo je izdvojeno mišljenje u kojem se ne slažu s Rješenjem, tvrde da “značajan broj odredbi Zakona” nije u skladu s Ustavom.

"Slažemo se s većinom u ocjeni da je s ustavnog aspekta cilj radi kojeg je donesen Zakon legitiman, no bez obzira na pitanje ustavne legitimnosti cilja, zakon predstavlja nerazmjerno ograničenje ustavnog jamstva poduzetničke slobode odnosno temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu (pravni lijek) kojeg nije moguće opravdati ciljem radi kojeg je donesen", stoji u izdvojenom mišljenju Lovorke Kušan i Gorana Selanca.

Predsjednik Ustavnog suda tvrdi da bi bilo neustavno da vlada nije reagirala

No s njima se ne slaže predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović koji smatra da je vlada bila obvezna intervenirati, jer bi u suprotnom povrijedila ustavne odredbe koje Hrvatsku opisuju kao socijalnu državu.

"Vlada bi neustavno postupila da nije intervenirala. Ovdje je obveza Vlade bila intrevenirati u skladu s Ustavom koji propisuje da je Hrvatska socijalna država", zaključio je Šeparović detaljno pojašnjavajući odluku o Zakonu.

Ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, poznatijega kao lex Agrokor, zatražilo je ukupno 12 predlagatelja. No, Ustavni sud većinom glasova njihove je prijedloge odbio i u potpunosti uvažio pribavljenih pet očitovanja Vlade, kao i stručno mišljenje katedre za ustavno pravo zagrebačkog Pravnog fakulteta.

Izdvojena, suprotna, mišljenja dalo je troje ustavnih sudaca - Lovorka Kušan, Goran Selanec i Andrej Abramović. Po Šeparovićevim riječima Abramović smatra da za ovakvu odluku nije postojao dovoljno jak javni interes, dok Kušan i Selanec smatraju da je javni interes za donošenje zakona postojao, ali da je on nerazmjeran u odnosu na ograničenja koja zakon propisuje.

Formalni i materijalni prigovori

Osnovni prigovori na lex Agrokor, po Šeparovićevim se riječima, mogu svrstati u dvije skupine – jedni su osporavali formalnu, a drugi materijalnu ustavnost.

Među ostalim, ustavni su suci zaključili da je unatoč preporuci da se zakoni čim rjeđe donose po hitnoj proceduri u ovom slučaju bila opravdana hitnost donošenja zakona. Također, jedan od prigovora osnivača posrnulog koncerna Ivice Todorića da zakon nije donesen dvotrećinskom većinom saborskih glasova nije razmatran jer je po Šeparovićevim riječima bio irelevantan.

Što se materijalne neustavnosti tiče Ustavni sud je ocijenio da Zakon ima legitimni cilj - "zaštitu održivosti poslovanja trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku kako bi se spriječile negativne posljedice na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost Republike Hrvatske koje bi mogle proizaći iz naglog diskontinuiteta i/ili prestanka poslovanja takvih društava".

"Ustavni sud ocijenio je da Zakon, u gospodarskim i socijalnim okolnostima u kojima je donesen, zadovoljava zahtjeve koje mu postavlja ustavotvorac u svjetlu određenja Republike Hrvatske kao socijalne države i socijalne pravde kao najviše vrednote njezina ustavnog poretka , s jedne strane, i ekonomske neutralnosti Ustava, s druge strane", stoji u odluci.

Navode se i podaci da je Vlada donijela zakon kako bi se "preveniralo prelijevanje krize" u poslovanju Agrokora na cijelo hrvatsko gospodarstvo, jer je do 31. ožujka 2017. ukupan iznos blokada na računima 15 Agrokorovih tvrtki iznosio više od tri milijarde kuna, od čega je bilo naplaćeno ukupno nešto više od 321 milijun kuna. Nakon deblokade ukupno stanje na računima tih tvrtki bilo je šest kuna, opskrba maloprodajnih tvrtki bila je izrazito otežana ili u potpunosti zaustavljena, a bio je ugrožen i kontinuitet stočarske i poljoprivredne proizvodnje.

Neprikladnost postojećeg predstečajnog i stečajnog okvira

Šeparović je pojasnio i da je Ustavni sud zaključio kako nema razloga dovesti u pitanje istinitost navoda i podataka iz očitovanja Vlade o neprikladnosti postojećeg predstečajnog i stečajnog okvira te o prikladnosti osporenog Zakona za ostvarivanje legitimnog cilja, prikazanog i kroz učinke njegove primjene na primjeru koncerna Agrokor.

Što se tiče prigovora u vezi s ograničenjem prava vlasništva i poduzetničkih sloboda izlučnih i razlučnih vjerovnika uskratom ostvarivanja legitimnog prava na odvojeno namirenje, Ustavni sud je zaključio da su ta ograničenja privremene naravi, što se, s obzirom na cilj zakona, ne može ocijeniti nerazmjernim u odnosu na koristi koje vjerovnici imaju od njegove primjene.

"Ako pak ne dođe do sklapanja nagodbe te se nad dužnikom otvori stečajni postupak, nema zapreke da izlučni i razlučni vjerovnici ostvare svoje pravo na odvojeno namirenje", kazao je Šeparović.

Dodao je i da je Ustavni sud neosnovanima ocijenio i tvrdnje nekih predlagatelja da zakon nedovoljno štiti prava i interese pojedinih vjerovnika i da ih stavlja u neravnopravni položaj.

Govoreći o tzv. roll-up kreditu Šeparović je kazao da je privremeno vjerovničko vijeće dalo suglasnost izvanrednom povjereniku za preuzimanje novog zaduženja te da su neki predlagatelji pogrešno tumačili da je riječ o diskrecionoj ovlasti, jer je odluku donijelo vjerovničko vijeće.

Predsjednik Ustavnog suda je kazao i da nije sporno što je zakon donesen samo zbog Agrokora, jer se radilo o izvanrednoj situaciji koja je tražila izvanredne mjere.

Na novinarsko pitanje Šeparović je kazao i da se problemi Agrokora ne bi mogli riješiti kroz redovni stečajni postupak, jer je utvrđeno da oni, između ostaloga, traju predugo.

Pročitajte obrazloženje odluke

"U ustavnosudskom postupku, Ustavni sud pribavio je pet (5) očitovanja Vlade Republike Hrvatske na podnijete prijedloge i stručno mišljenje prof. dr. sc. Biljane Kostadinov, s Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (u daljnjem tekstu: stručno mišljenje). Ustavni sud naglašava da u svojoj ocjeni polazi od podataka onako kako ih je Vlada navela u svojim očitovanjima u odnosu na pojedine prigovore predlagatelja", stoji u obrazloženju odluke.

"Primjenjujući navedena načelna stajališta na konkretan slučaj i polazeći od obrazloženja Prijedloga zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, s Konačnim prijedlogom zakona (u daljnjem tekstu: PZ/116), te navoda iz očitovanja Vlade (da je polazeći od snage i opsega sistemskog rizika koji bi za stabilnost i rast hrvatskog gospodarstva mogao imati nagli i nekontrolirani rast nelikvidnosti i nesolventnosti trgovačkog društva od sistemskog značaja u konkretnom slučaju koncern Agrokor, s jedne strane, i od postojećeg pravnog okvira predstečajnog i stečajnog postupka koji je po svojoj pravnoj naravi, dinamici i trajanju nedostatan i neučinkovit, s druge strane, predložila donošenje Zakona po hitnom postupku s ciljem da u takvim izvanrednim okolnostima spriječi veliki i nekontrolirani poremećaj gospodarskog sustava; v. točku 26.2. obrazloženja rješenja), Ustavni sud ocijenio je da je Vlada za donošenje Zakona po hitnom postupku iznijela razloge koji se mogu smatrati osobito opravdanim.

Stoga je Ustavni sud ocijenio da su za donošenje Zakona po hitnom postupku bile ispunjene pretpostavke iz članaka 204. i 205. Poslovnika", stoji dalje u obrazloženju.

"Ustavni sud utvrđuje da je država (zakonodavac), poštujući načelo socijalne države, u situaciji nepovoljnih gospodarskih i financijskih kretanja (koja bi se uslijed naglog i nekontroliranog sloma trgovačkih društava od sistemskog značaja mogla negativno odraziti na gospodarstvo Republike Hrvatske), neadekvatnog i nedjelotvornog postojećeg zakonskog modela da to spriječi, imala pozitivnu obvezu poduzeti nužne mjere gospodarske politike kako bi otklonila tu opasnost i očuvala socijalna prava i socijalnu sigurnost.

Zaključno, Ustavni sud ocijenio je da Zakon, u gospodarskim i socijalnim okolnostima u kojima je donesen, zadovoljava zahtjeve koje mu postavlja ustavotvorac u svjetlu određenja Republike Hrvatske kao socijalne države (članak 1. Ustava) i socijalne pravde kao najviše vrednote njezina ustavnog poretka (članak 3. Ustava), s jedne strane, i ekonomske neutralnosti Ustava, s druge strane.

U točki 20. rješenja podrobno su navedeni podaci iz očitovanja Vlade u kojima je na primjeru koncerna Agrokor, uslijed njegove veličine, teritorijalne rasprostranjenosti i povezanosti poslovanja s velikim brojem drugih pravnih subjekata, obrazložila nužnost donošenja Zakona kako bi se preveniralo prelijevanje krize u poslovanju tog koncerna na gospodarstvo Republike Hrvatske (primjerice, u trenutku otvaranja postupka izvanredne uprave nad koncernom Agrokor, to jest do 31. ožujka 2017. ukupan iznos blokada na računima petnaest (15) Agrokorovih tvrtki iznosio je više od tri milijarde kuna /3.030.619.459,00 kuna/, od toga je bilo naplaćeno ukupno nešto više od tristo dvadeset jedan milijun kuna /321.988.729,00 kuna/; nakon deblokade ukupno stanje na računima tih tvrtki bilo je 6,00 kuna, opskrba maloprodajnih tvrtki bila je izrazito otežana ili u potpunosti zaustavljena, bio je ugrožen kontinuitet stočarske i poljoprivredne proizvodnje.)", stoji u obrazloženju.

Opravdanost donošenja Zakona

"Iz očitovanja Vlade proizlazi da se donošenjem Zakona želio ostvariti sljedeći cilj:

- očuvati stabilnost i održivost gospodarskog sustava i sustava javnih financija restrukturiranjem dužnika (trgovačkog društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku) u slučaju njegove nesolventnosti i nelikvidnosti;
- maksimalno povećati ukupnu vrijednost imovine dužnika kako bi se osiguralo namirenje tražbina vjerovnika u što većem iznosu;
- zaštititi odnosno spriječiti stečaj drugih poduzetnika (posebno mikro, malih i srednjih), obrtnika i poljoprivrednih proizvođača u svojstvu dobavljača roba i usluga;
- spriječiti gubitak radnih mjesta otvaranjem (pred)stečajnih postupaka i stvaranje novih izdataka za državni proračun (rashodi državnog proračuna povećali bi se, jer bi se naknada plaće otpuštenih zaposlenika namirivala iz državnog proračuna);
- izbjeći nove izdatke koji bi za državni proračun nastali otvaranjem stečajnih postupaka;
- održati postojeća i stvoriti nova i kvalitetna radna mjesta, stvoriti uvjete za razvoj i održivost učinkovitog, razvijenog i uređenog tržišta rada;
- osigurati trajan gospodarski rast.

Uz navedeno, Vlada je u očitovanjima navela da je Zakon potrebno donijeti i radi usklađivanja s obvezama koje za Republiku Hrvatsku proizlaze iz članstva u Europskoj uniji. Naime, svaka država članica Europske unije dužna je pratiti i usklađivati svoje nacionalno zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije (članak 141.c Ustava), pa tako i na području nesolventnog prava.

U odnosu na prikladnost osporene mjere, Vlada je u očitovanjima iznijela podatke iz kojih sažeto proizlazi sljedeće:

- postojeći je pravni okvir koji sadrži pravila o predstečajnom odnosno stečajnom postupku po svojoj pravnoj naravi, dinamici i trajanju nedostatan i neučinkovit te stoga neprimjenjiv u izvanrednim gospodarskim okolnostima kada trgovačka društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, samostalno i/ili zajedno sa svojim ovisnim ili povezanim društvima dođu u poteškoće u poslovanju, a koje poteškoće utječu na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj;

- osporenim Zakonom ne negiraju se norme koje se u zakonima, koji reguliraju stečajno pravo, pravo trgovačkih društava i ugovorne odnose, primjenjuju godinama u hrvatskoj pravnoj tradiciji, već se stvaraju nove norme u specifičnim situacijama nesolventnosti trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku;

- osporenim Zakonom u hrvatskom pravnom sustavu otklonjena je pravna praznina nepostojanja prevencije nesolventnosti i restrukturiranja sistemski značajnih trgovačkih društava, to jest spriječila se neučinkovita, nedjelotvorna i kaotična provedba predstečajnih i stečajnih instituta, s mogućom posljedicom kolapsa gospodarskog sustava;

- Zakon o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske nije prikladna mjera zato što ne sadrži pravna rješenja koja se uređuju osporenim Zakonom, s obzirom na to da nije riječ o istovjetnoj ili sličnoj pravnoj materiji;

- restrukturiranje pojedinačnih društava unutar predstečajnog postupka ili provođenje stečajnog plana, te eventualna izmjena i dopuna Stečajnog zakona ("Narodne novine" broj 71/15. i 104/17.; u daljnjem tekstu: SteZ) na način da se propiše koordinacija tih postupaka nije prikladna mjera jer vođenje pojedinačnih postupaka, čak i kada bi se i propisala obveza njihove koordinacije, ne bi moglo osigurati cilj Zakona; u tom slučaju ne bi se radilo o jednom, nego o više postupaka koji bi ovisili o nekoliko desetaka povjerenika, stečajnih sudaca, skupština vjerovnika, odbora vjerovnika, s bitno drukčijim rokovima i s ograničenom mogućnošću izbora stečajnih upravitelja/povjerenika;

- primjer koncerna Agrokor, kao jednog od trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, pokazuje da bi istovremeni predstečajni ili stečajni postupci nad više od 70 poduzeća sa sjedištima na cijelom teritoriju Republike Hrvatske, doveli do istovremenog provođenja tih postupaka na svim ili gotovo svim trgovačkim sudovima u zemlji, pa bi, zbog brojnosti vjerovnika koncerna Agrokor koji premašuje brojku od 5.700, značajan dio vjerovnika istovremeno sudjelovao u velikom broju postupaka na različitim sudovima, što bi im uzrokovalo nove (velike) financijske troškove s upitnim izgledima naplate, makar djelomice, njihovih tražbina;

- mjerom izvanredne uprave uvodi se privremeno upravljanje i poslovanje trgovačkom društvu od sistemskog značaja što nužno podrazumijeva određena odstupanja od redovitog tijeka stvari, pa i suspendiranje (odgodu) određenih prava, zbog čega narav izabrane mjere mora biti takva da omogući brz i učinkovit postupak radi osiguranja likvidnosti, održivosti i stabilnosti poslovanja;

- osporena mjera (Zakon) omogućuje restrukturiranje bez korištenja javnih sredstava (sredstava iz državnog proračuna) uz zadržavanje zaposlenosti i radnih mjesta;

- osporenom mjerom stvoren je pravni okvir za izbjegavanje troškova s osnova radničkih potraživanja nastalih za državni proračun i porezne obveznike u slučaju gubitaka radnih mjesta u trgovačkim društvima od sistemskog značaja, kao i svih ostalih dodatnih istovjetnih troškova koji bi nastali s osnova tražbina radnika zaposlenih kod dobavljača trgovačkih društava od sistemskog značaja, koji bi se mogli naći u blokadama ili stečajevima zbog blokade odnosno stečaja trgovačkog društva od sistemskog značaja;

- mjerom izvanredne uprave štiti se državni proračun i svi porezni obveznici od gubitka prihoda zbog ekonomske neaktivnosti trgovačkog društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku;

- primjer koncerna Agrokor, na koji se osporena mjera trenutno primjenjuje, dokazuje da je mjera izvanredne uprave prikladna za ostvarenje legitimnog cilja Zakona, jer je poslovanje koncerna Agrokor nastavljeno bez naglog diskontinuiteta u njegovom poslovanju, a očuvana je gospodarska, socijalna i financijska stabilnost Republike Hrvatske", odluka je suda.

"Konačno, iz mjesečnog Izvješća o gospodarskom i financijskom stanju te o provedbi mjera izvanredne uprave u Agrokoru d.d. od 11. ožujka do 10. travnja 2018. (www.agrokor.hr) proizlazi da su svi članovi Privremenog vjerovničkog vijeća i drugi vjerovnici 10. travnja 2018. postigli načelni sporazum o svim ključnim strukturnim elementima nagodbe, koji predstavlja temelj za konkretno utvrđivanje teksta nagodbe na osnovi prijavljenih tražbina i njihovog pravnog statusa. Iz navedenog Izvješća također proizlazi da dogovoreni elementi nagodbe obuhvaćaju korporativnu strukturu nove Agrokor Grupe, tretman i oblik namirenja tražbina vjerovnika nastalih prije otvaranja postupka izvanredne uprave, novi dug nove Agrokor Grupe i njezinu kapitalnu strukturu, poseban dogovor s dobavljačima o namirenju tzv. graničnog duga, te provedbu nagodbe. Što se tiče poslovanja koncerna Agrokora u tom razdoblju, iz Izvješća proizlazi da većina operativnih kompanija i poslovnih segmenata nastavlja s pozitivnim trendovima te bilježi unapređenje poslovnih rezultata i dobre poslovne pokazatelje, dok je dobavljačima isplaćeno preko 490 milijuna eura starog i graničnog duga", obrazlaže odluku.

"Slijedom svega navedenog, Ustavni sud zaključio je da nema razloga dovesti u pitanje istinitost navoda i podataka iz očitovanja Vlade o neprikladnosti postojećeg predstečajnog i stečajnog okvira (v. točku 20.1. obrazloženja rješenja), s jedne strane, te o prikladnosti osporenog Zakona za ostvarivanje legitimnog cilja, prikazanog i kroz učinke njegove primjene na primjeru koncerna Agrokor, s druge strane.

Stoga je ocijenio neosnovanim navode predlagatelja o neprikladnosti osporene mjere (Zakona) za ostvarenje cilja", smatra sud.

Vjerovnici

Pojedini predlagatelji prigovorili su da su ovlasti vjerovničkog vijeća u postupku izvanredne uprave "uvelike smanjene u odnosu na postojeće pravne standarde" te da su pojedini vjerovnici (skupine vjerovnika) u nepovoljnijem položaju u odnosu na ostale vjerovnike.

U odnosu na te prigovore Ustavni sud prije svega ističe da prijedlog za pokretanje postupka izvanredne uprave osim dužnika može, uz njegovu suglasnost, podnijeti i vjerovnik dužnika i/ili dužnikovih povezanih i/ili ovisnih društava.

U postupku izvanredne uprave vjerovnici se namiruju nagodbom za razliku od vjerovnika u stečajnom postupku u kojem se namiruju skupno, unovčenjem imovine stečajnog dužnika i podjelom prikupljenih sredstava (članak 43. Zakona). Bez sudjelovanja i potvrde vjerovnika nema ni restrukturiranja dužnika ni sklapanja nagodbe; dakle, o njima ovisi hoće li uopće nagodba biti sklopljena.

Ustavni sud primjećuje da je zaštita prava i interesa vjerovnika, između ostalog, osigurana i obvezom osnivanja vjerovničkog vijeća koje, primjerice, odlučuje o davanju suglasnosti izvanrednom povjereniku za poduzimanje radnji s ciljem raspolaganja nekretninama dužnika, dionicama ili udjelima u ovisnim i ostalim društvima, te prijenosa gospodarske cjeline, kad vrijednost prelazi 3,5 milijuna kuna (članak 12. stavak 8. Zakona), za preuzimanje zaduženja s prednosti namirenja pred ostalim tražbinama vjerovnika (članak 39. stavak 1. Zakona), te za plaćanje dospjelih tražbina koje su nastale prije donošenja rješenja o otvaranju postupka izvanredne uprave (članak 40. stavak 1. Zakona).

Ustavni sud napominje, međutim, da Zakon, za razliku od SteZ-a, predviđa mogućnost nadglasavanja vjerovnika - tzv. "cram-down" ("nadglasavanje nesuglasnih vjerovnika"). Naime, nagodba će se smatrati prihvaćenom ako je za nju glasovala većina svih vjerovnika i ako je u svakoj skupini zbroj tražbina vjerovnika koji su glasovali za nagodbu veći od zbroja tražbina vjerovnika koji su glasovali protiv prihvaćanja nagodbe. Iznimno, smatrat će se da su vjerovnici prihvatili nagodbu ako ukupni zbroj tražbina vjerovnika koji su glasovali za nagodbu iznosi najmanje dvije trećine od ukupnih tražbina (članak 43. stavak 14. Zakona).

Uz navedeno, Ustavni sud upućuje i na članak 43. stavak 21. Zakona kojim je propisano da se na odnose vjerovnika koji nisu regulirani člankom 43. Zakona, na odgovarajući način, primjenjuju odredbe SteZ-a koje se odnose na stečajni plan. Tim odredbama, između ostalog, propisano je da se stečajnim planom može odstupiti od zakonskih odredaba o unovčenju i raspodjeli mase, te da učinci stečajnog plana ne moraju biti jednaki prema svim vjerovnicima koji se razvrstavaju u skupine (sukladno članku 29. stavku 2. Zakona vjerovnici se razvrstavaju u skupine prema svojim tražbinama).

Slijedom navedenog, vjerovnici se razvrstavaju u posebne skupine s obzirom na različiti pravni položaj svake skupine, s time da se vjerovnici istog pravnog položaja mogu razvrstati u daljnje skupine prema istovrsnosti gospodarskih interesa. Najprije se, dakle, vjerovnici razvrstavaju prema njihovom pravnom položaju, s time da se kriteriji za ocjenjivanje pravnog položaja jasno odrede pa se onda unutar pojedine skupine jednog pravnog položaja može odrediti daljnja skupina prema gospodarskom interesu skupine istog pravnog položaja. Takvo se razvrstavanje mora utemeljiti na valjanim razlozima (članak 18. stavak 3. Zakona). Ustavni sud primjećuje da je  navedeno pravno stajalište u tumačenju i primjeni članka 18. Zakona zauzeo i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u rješenju broj: Pž-1754/2018-2 od 5. travnja 2018.

Vjerovnici se u postupku izvanredne uprave namiruju u mjeri u kojoj je to moguće, pri tome se njihova prava ne umanjuju i ne gube, osim ako zakonom propisana većina vjerovnika dobrovoljno ne pristane na nagodbu i odrekne se dijela svojih tražbina.

Ustavni sud naveo je da je Vlada u očitovanju od 8. ožujka 2018. istaknula da predlagatelji pogrešno naglašavaju važnost razvrstavanja vjerovnika u skupine, jer se vjerovnici u postupku izvanredne uprave mogu namirivati isključivo zavisno od toga tko im je točno dužnik i kakav je imovinski potencijal (vrijednost) tog pojedinačno određenog dužnika (nije jednaka situacija ako vjerovnik ima tražbinu prema nesolventnom dužniku ili prema nekom potpuno solventnom društvu u odnosu na koje je postupak izvanredne uprave otvoren samo zbog toga što je riječ o ovisnom ili povezanom društvu), a ne u koju je skupinu neki vjerovnik razvrstan.

Zaključno je u odnosu na te prigovore predlagatelja Ustavni sud ponovio da se ostvarenjem primarnog cilja Zakona (zaštite održivosti poslovanja trgovačkog društva od sistemskoj značaja) ujedno stvaraju i pretpostavke za što uspješnije namirenje vjerovnika. Održavanje kontinuiteta poslovanja i zaposlenosti dužnika nužna je pretpostavka za očuvanje ekonomske vrijednosti poslovanja i efektivne supstance dužnika o kojoj vjerovnici tijekom postupka izvanredne uprave imaju priliku postići nagodbu (v. točku 40.4. obrazloženja rješenja).

Nadalje, u postupku izvanredne uprave na odgovarajući se način generalno primjenjuju postupovna pravila SteZ-a, ako Zakonom nije drukčije propisano, dok se materijalne odredbe SteZ-a u postupku izvanredne uprave primjenjuju samo ako je Zakonom njihova primjena izričito propisana. To znači da se odredbe o materijalnoj konsolidaciji grupe društava iz članka 391. stavka 4. alineje 2. i 3. SteZ-a ("Narodne novine" broj 75/15) ne primjenjuju u postupku izvanredne uprave.

Uz navedeno, vjerovnici u zaštiti svojih prava i interesa mogu tražiti da sud preispita valjanost sklopljene nagodbe. Prema stavku 16. članka 43. Zakona sud će uskratiti potvrdu nagodbe ako:

- su bitno povrijeđeni propisi o sadržaju nagodbe i postupanju pri njezinoj izradi i donošenju, kao i o prihvatu od vjerovnika, osim ako se ti nedostatci mogu otkloniti ili
- je prihvat nagodbe postignut na nedopušten način.

Pri tome, mora se imati u vidu i činjenicu da je sud pri odlučivanju o uskrati potvrde nagodbe vezan općim pravilima parničnog postupka o neuvažavanju raspolaganja stranaka koja su u suprotnosti s prisilnim propisima i pravilima javnog morala (članak 3. stavak 3. Zakona o parničnim postupku; "Narodne novine" broj 53/91., 91/92., 112/99., 129/00., 88/01., 117/03., 88/05., 1/07., 84/08., 96/08.,123/08., 57/11., 25/13. i 89/14.; članka 8. Zakona, a u vezi s člankom 10. SteZ-a).

Konačno, u konkretnom slučaju riječ je o mjeri ograničenog vremenskog trajanja, pa su i ograničenja pojedinih prava vjerovnika u postupku izvanredne uprave samo privremena. Ona traju do trenutka sklapanja nagodbe odnosno do trenutka kada se, na temelju članka 45. Zakona, odluči otvoriti stečajni postupak nad dužnikom. Pravne ili fizičke osobe na koje se odnosi propisana zabrana pokretanja i vođenja postupaka imaju mogućnost sudjelovati u postupku kao vjerovnici, a u slučaju nesklapanja nagodbe imaju mogućnost pokretanja redovnih sudskih postupaka. Nadalje, članak 12. stavak 7. Zakona obvezuje izvanrednog povjerenika na plaćanje obveza iz redovnog poslovanja, unatoč tomu što vjerovnici tih tražbina (privremeno) ne mogu ostvarivati svoje tražbine sudskim putem (v. točku 40.7. obrazloženja rješenja).

U odnosu na prigovore pojedinih predlagatelja u vezi s ograničenjem prava vlasništva i poduzetničkih sloboda izlučnih i razlučnih vjerovnika uskratom ostvarivanja legitimnog prava na odvojeno namirenje, Ustavni sud ponavlja da su navedena ograničenja privremene naravi (dvanaest /12/ odnosno petnaest /15/ mjeseci). To se, s obzirom na legitimni cilj Zakona, ne može ocijeniti nerazmjernim u odnosu na koristi koje vjerovnici imaju od njegove primjene. Ako pak ne dođe do sklapanja nagodbe, te se nad dužnikom otvori stečajni postupak, nema zapreke da izlučni i razlučni vjerovnici ostvare svoje pravo na odvojeno namirenje.

Ustavni sud uzeo je u obzir i dosadašnje učinke postupka izvanredne uprave nad koncernom Agrokor koji pokazuju da su se mali dobavljači uspjeli u cijelosti naplatiti, dok je srednjim i velikim dobavljačima dosad, prosječno, isplaćeno 40% duga (uključujući iznos iz trgovinskog kredita za dobavljače s refinanciranjem), odnosno 50% duga s uračunatim graničnim dugom (v. točku 34. obrazloženja ovog rješenja).

U ocjeni osnovanosti prigovora pojedinih predlagatelja da u postupku izvanredne uprave vjerovnicima nije osigurana odgovarajuća (dostatna) sudska zaštita, to jest da nemaju pravo žalbe ili prigovora na postupke i rad izvanrednog povjerenika, Ustavni sud pošao je od toga da je postupak izvanredne uprave izvanparnični sudski postupak s posebnim ciljem, kao i da je člankom 10. Zakona propisano da je sud u postupku izvanredne uprave ovlašten poduzimati sve radnje i donositi sve odluke koje nisu zakonom izričito dane u nadležnost nekog drugog tijela.

Proizlazi, dakle, da je u postupku izvanredne uprave nadležnost suda univerzalna. Drugim riječima, sud je ovlašten poduzimati sve radnje i donositi sve odluke koje nisu Zakonom izričito dane u nadležnost nekog drugog tijela. Pojedinim odredbama Zakona sudu je izrijekom dana isključiva nadležnost te je on primjerice, nadležan nadzirati rad izvanrednog povjerenika (članak 14. Zakona); može opozvati ili imenovati novog izvanrednog povjerenika u bilo koje doba tijekom postupka (članak 15. Zakona); donosi rješenje o otvaranju postupka izvanredne uprave i odluku o imenovanju izvanrednog povjerenika, osim ako utvrdi da neki od uvjeta iz članka 4. Zakona nije ispunjen (članak 24. stavak 3. Zakona); donosi rješenje o utvrđenim i osporenim tražbinama, te o upućivanju na parnični postupak radi osporavanja odnosno utvrđivanja tražbina (članak 33. stavak 2. Zakona); na prijedlog izvanrednog povjerenika utvrđuje popis vjerovnika i prava glasa koja im pripadaju na ročištu (članak 43. stavak 10. Zakona); donosi rješenje kojim se potvrđuje ili uskraćuje potvrda nagodbe (članak 43. stavci 15. i 16. Zakona); donosi rješenje o okončanju postupka izvanredne uprave i otvaranju stečaja (članak 45. stavak 1. Zakona; v. točku 40.10. obrazloženja rješenja).

Sudu pripadaju i ovlasti koje proizlaze iz odgovarajuće primjene SteZ-a (primjerice odlučivanje o prigovorima na rad povjerenika ili drugih nadležnih tijela postupka izvanredne uprave i slično).
 
Nadalje, protiv svih odluka prvostupanjskog suda vjerovnicima je osiguran redovni i devolutivni pravni lijek (žalba). Zakonom je predviđena objava svih sudskih odluka na mrežnoj stranici e-Oglasna ploča, dok je svim sudionicima u postupku izvanredne uprave omogućen uvid u sudski spis.

Konačno, kao i u stečajnom postupku, u postupku izvanredne uprave osigurano je pravo suca koji vodi postupak izvanredne uprave da sudjeluje na svim sjednicama privremenog i stalnog vjerovničkog vijeća. Odluka o tome hoće li to svoje pravo iskoristiti, isključivo je u rukama suca.

Ustavni sud ocijenio je neosnovanima i navode pojedinih predlagatelja da Zakon nedovoljno štiti prava i interese pojedinih vjerovnika (skupine vjerovnika) i da ih stavlja u neravnopravni položaj.

Posljedično, Ustavni sud ocijenio je da osporena mjera ne predstavlja prekomjeran teret za vjerovnike.

Zaključno, ocijenio je da osporena mjera (Zakon) ispunjava zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava.

Ostali prigovori predlagatelja

Definicija pojma trgovačkog društva od sistemskog značaja (neravnopravan položaj tog društva u odnosu na ostala trgovačka društva)

Ustavni sud nije prihvatio prigovore pojedinih predlagatelja da članak 4. Zakona ima "diskriminatorne učinke" jer njime nisu obuhvaćeni drugi oblici trgovačkih društava, primjerice društva s ograničenom odgovornošću, koja po kriterijima iz članka 4. stavka 2. Zakona, također mogu biti društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, kao ni prigovore da je Zakon donesen s namjerom da se primijeni "isključivo na društvo Agrokor" iz razloga navedenih u točki 42. obrazloženja rješenja.

Ustavni sud utvrdio je da Zakon sadrži rješenje koje je formulirano u obliku općeg propisa s djelovanjem erga omnes te ne sadrži elemente po kojima bi se moglo izdvojiti pojedino trgovačko društvo od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku.

U odnosu na prigovore predlagatelja da je Zakon donesen s namjerom da se primijeni "isključivo na društvo Agrokor", nesporno je da se Zakon trenutno primjenjuje samo na jedno društvo, to jest na koncern Agrokor. Činjenica što su se financijske poteškoće u poslovanju koncerna Agrokor početkom 2017. godine po svojoj snazi i opsegu pokazale kao sistemski rizik za stabilnost i rast hrvatskog gospodarstva, pa su zakonodavcu bile povod za donošenje Zakona, sama za sebe ne znači i ustavnopravno neprihvatljiv model za koji se zakonodavac opredijelio.

Slijedom svega navedenog, Ustavni sud ocijenio je da članak 4. Zakona nije u nesuglasnosti s člankom 14. Ustava.

Zaduženje s prednosti namirenja ("refinanciranje stare tražbine", tzv. "roll-up" financiranje)

Pojedini predlagatelji tvrde da članak 39. Zakona, kojim su propisane pretpostavke i pravila za novo zaduženje s prednosti namirenja, nije u suglasnosti s načelom legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti, načelom jednakosti pred zakonom, pravom vlasništva, poduzetničkim i tržišnim slobodama i pravom na pravično suđenje. Pri tome se pozivaju na njegovu primjenu u slučaju koncerna Agrokor.

Člankom 39. stavkom 1. Zakona propisano je da izvanredni povjerenik može, uz prethodnu suglasnost vjerovničkog vijeća, preuzeti novo zaduženje u ime i za račun dužnika, između ostalog, i ako je riječ o podmirenju tražbina iz operativnog poslovanja, a koje će zaduženje imati prednost pri namirenju pred ostalim tražbinama vjerovnika (izuzev tražbina radnika i bivših radnika).

Ratio tog instituta je omogućiti dužniku koji je zapao u financijske poteškoće (barem) pokušaj poslovnog ozdravljenja, jer, s jedne strane, bez novog financiranja nije moguće njegovo restrukturiranje i da se, s druge strane, vjerovnicima koji su, unatoč financijskim poteškoćama dužnika, takvom dužniku dali novi doprinos likvidnosti, omogući prednost namirenja takvih tražbina (za razliku od vjerovnika koji su samo odobrili reprogramiranje starijih tražbina).

Zakonom predviđen institut "refinanciranja stare tražbine" nije hrvatska posebnost, već je, kako se to navodi u stručnom mišljenju, prisutan u poredbenom i  europskom pravu (v. točke 43.2. i 43.3. obrazloženja rješenja).

Stoga je Ustavni sud prihvatio, kao logične i gospodarski opravdane, argumente da uplata "svježeg novca" može biti važnija za ostvarenje cilja koji se nastoji postići Zakonom od odricanja od tražbine.

Posljedično, ustavnopravno prihvatljiva je i razlika u položaju redoslijeda naplate vjerovnika koji su novim ulaganjem povećali svoju izloženost prema dužniku, jer su s time preuzeli dodatni rizik u odnosu na starije tražbine, i vjerovnike koji takav rizik nisu prihvatili (iako nema zakonskih prepreka da ga i sami preuzmu), već su samo odobrili reprogramiranje starijih tražbina.

U odnosu na prigovore gotovo svih predlagatelja o refinanciranju stare tražbine u slučaju postupka izvanredne uprave nad koncernom Agrokor, Ustavni sud utvrdio je da je privremeno vjerovničko vijeće dalo suglasnost izvanrednom povjereniku za preuzimanje novog zaduženja u vidu zajma od 1.060.000.000 eura (v. točku 34.1. obrazloženja rješenja).

Predlagatelj Sberbank Rusija protiv te odluke koristila je pravna sredstva pred Trgovačkim sudom u Zagrebu, Visokim trgovačkim sudom Republike Hrvatske, te pred Ustavnim sudom.

Slijedom navedenog, predlagatelji pogrešno tumače da je u članku 39. stavku 1. Zakona riječ o "diskrecionoj ovlasti", jer, kako je to razvidno i iz samog primjera koncerna Agrokor, odluku o tome hoće li izvanredni povjerenik preuzeti novo zaduženje ili ne, donosi vjerovničko vijeće. Protiv eventualno (ne)zakonite odluke vjerovničkog vijeća osigurana je sudska zaštita.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ocijenio je da članak 39. Zakona nije nesuglasan s Ustavom.

Povreda prava vlasništva te poduzetničkih i tržišnih sloboda

Ustavni sud nije prihvatio prigovore pojedinih predlagatelja da pojedine odredbe Zakona nisu u suglasnosti s Ustavom propisanim jamstvom prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava) te zaštitom poduzetničkih i tržišnih sloboda (članci 49. stavak 1. i 50. stavak 2. Ustava) iz razloga navedenih u točki 44. obrazloženja rješenja.

Sažeto, predlagatelji su tvrdili da osporene odredbe Zakona nisu u suglasnosti s navedenim ustavnim odredbama jer se postupak izvanredne uprave provodi i nad povezanim i ovisnim društvima dužnika koja sama za sebe, ne ispunjavaju stečajne ili predstečajne razloge, čime se vrijeđaju prava drugih imatelja udjela ili dioničara u povezanim i ovisnim društvima na mirno uživanje i nepovredivost prava stečenih ulaganjem kapitala.

Ustavni sud ponovio je svoja načelna stajališta da poduzetnička sloboda nije apsolutna, već se može iznimno ograničiti zakonom, a ograničenje mora imati legitimni cilj (u javnom interesu) i biti razmjerno cilju koji se ograničenjem želio postići.

Ustavni sud podsjetio je da se već ranije u rješenju izjasnio da Zakon ima legitimni cilj i da ispunjava zahtjeve razmjernosti.

Uzeo je u obzir navode iz očitovanja Vlade da je "osnovano za očekivati" da je u velikom poslovnom sustavu koji je zapao u teškoće prethodilo ispreplitanje izuzetno velikog broja transakcija unutar samog sustava, pa posljedično tome i miješanje imovine pojedinih društava. Stoga u postupku izvanredne uprave "ne može biti ni riječi o bilo kakvoj eksproprijaciji vlasništva" jer Zakon poznaje isključivo procesnu, ali ne i materijalnu (sadržajnu) konsolidaciju. Drugim riječima, riječ je o jednom postupku za namirenje vjerovnika i restrukturiranje dužnika, u kojem može biti predložena samo jedna jedinstvena nagodba (članak 43. Zakona).

Razumni i objektivni navodi vlade

Ustavni sud ocijenio je kao razumne i objektivne navode Vlade da je primjerena granica "od najmanje 25%" za određivanje ovisnog ili povezanog društva koja se, kako to proizlazi iz postojećeg pravnog okvira, ustalila kao standard za određivanje povezanih društava.

Nadalje, nije prihvatio prigovore da se osporenom mjerom dioničarima onemogućilo sudjelovanje u donošenju odluka, budući da oni tijekom postupka izvanredne uprave mogu poduzimati sve radnje koje su potrebne za redovno obavljanje poslovne djelatnosti (zadržavaju svoje dionice i/ili poslovne udjele pa mogu s njima trgovati tijekom cijelog postupka te u cijelosti i nesmetano ostvarivati svoja članska prava glasovanjem na skupštinama, sudjelovanjem u ostvarenoj dobiti i slično). Ograničeni su samo u poslovima i radnjama koje prelaze okvire redovnog poslovanja. Te poslove mogu poduzimati uz prethodnu suglasnosti izvanrednog povjerenika.

Slijedom svega navedenog, a uzimajući u obzir da je riječ o ograničenju privremenog trajanja (može trajati dvanaest, a maksimalno petnaest mjeseci), ocijenio je da je ono razmjerno legitimnom cilju koji se njegovim ograničenjem želio postići."

Odluka Ustavnog suda na 184 strane by Index.hr on Scribd