U SUPERIZBORNOJ smo godini i lako je pomisliti da smo već 12 mjeseci u predizbornoj kampanji bez prestanka. Teme prepucavanja vladajućih i oporbe su raznolike, ali nikako da u ta prepucavanja uđe i suvisla rasprava o našem sustavu javne nabave. Dotaknu se oni tu i tamo malo javne nabave, ali samo kako bi se istaknula korumpiranost kadrova jednih na nacionalnoj razini i korumpiranost kadrova drugih na lokalnoj razini.

Teško mi je shvatiti zašto je tome tako, zašto ne postoji svijest o potrebi ozbiljne političke rasprave o tome kako ćemo urediti sustav kroz koji se troši 20% BDP-a Republike Hrvatske godišnje.

Jer sustav je već godinama u lošem stanju. Kako bismo vidjeli gdje smo sada, potrebno je prestati pratiti javnu nabavu samo kad neki ministar završi u pritvoru, već pogledati cijeli sustav iz ptičje perspektive.

1. Javnonabavni postupak je - upravni postupak

Svima koji se bavimo upravnim pravom ovo je odavno jasno, ali otpor nadležnih tijela i zakonodavaca velik je. U Zakonu o javnoj nabavi (ZJN) samo se žalbeni postupak pred DKOM-om naziva upravnim, dok o pravnoj prirodi postupka javne nabave nema ništa. Zbog toga se postupak javne nabave dugo (i još uvijek!) smatra sui generis postupkom.

To nije samo teorijska rasprava - ako postupak javne nabave nije upravni, ponuditelji nemaju zaštitu Zakona o općem upravnom postupku tijekom procesa. Također, lakše se opravdava tvrdnja da je ugovor o javnoj nabavi građanski, a ne upravni, što olakšava manipulaciju rezultatima nakon sklapanja ugovora.

2. Pravni lijekovi

Situacija s pravnim lijekovima kod nas je katastrofalna. Na razini EU uspostavljen je "supplier review system", gdje žalbe ponuditelja štite objektivnu zakonitost javne nabave. Kod nas postupak javne nabave i dalje se ne razumije kao upravni postupak, što opravdava rok za žalbu od samo 10 dana, dok u upravnim postupcima prema ZUP-u rok iznosi 15 dana. Apsurdno je da je za žalbu na građevinsku dozvolu rok dulji nego za nabavu vrijednu 5 milijuna eura.

Žalbene naknade dodatno obeshrabruju žalitelje. Krajem 2022. one su drastično povećane - kod žalbi na dokumentaciju o nabavi i do 100 puta - što je u 2023. uzrokovalo pad broja žalbi za preko 40%. Smanjena je kontrola zakonitosti, posebno u situacijama gdje se tehničke specifikacije "namještaju" za određenog ponuditelja.

Još veći problem je shvaćanje pravnog interesa (locus standi) kod DKOM-a i VUSRH-a, koje je protivno praksi Suda EU. Žalitelj mora dokazati šansu dobiti trenutni postupak, dok mogućnost sudjelovanja u novom postupku nije relevantna. Paralelno s tim cvjetaju netransparentne javno-privatne arbitraže koje rješavaju sporove o ugovorima od ključnog javnog interesa.

3. Jednostavna nabava

Jednostavna nabava svake godine vrijedi oko 2-3 milijarde eura, neusporedivo je jednostavnija od klasičnih javnonabavnih postupaka - i ima uvjerljivo najveći korupcijski potencijal. Zašto? Pa, između ostaloga - i zato što u postupcima javne nabave ne postoji pravni lijek!

Ovo je posebno problematično zbog prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske (USRH), posebno Odluke od 19. svibnja 2020. (U-III-2100/2014. ), gdje USUD navodi sljedeće:

Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita.

Dakle, minimalno četiri godine se ignorira USUD i zakonodavac ne čini ništa. Vidjet ćemo da ovo nije jedini slučaj ignoriranja visokih domaćih sudova.

4. Upravni nadzor

Pravni lijekovi su super, ali čak i kada bi ih se kod nas moglo koristiti - oni dolaze tek na kraju postupka. Za kontrolu svega ostaloga - uključujući i jednostavnu nabavu i izvršenje samog ugovora - jako bi koristan mogao biti upravni nadzor za koji je nadležan MINGO. Nažalost - MINGO provodi samo stotinjak upravnih nadzora godišnje (imamo skoro 30 tisuća postupaka javne nabave godišnje) i najviše ih provodi samo uvidom u objavljenu dokumentaciju na EOJN-u. I dalje po ovom pitanju nema nikakvog pomaka i ne čini se da će ga biti.

5. Ugovor o javnoj nabavi

Istim onim izmjenama ZJN-a iz 2022. uvedena je još jedna iznimno štetna novost - vrijednost do koje se ugovor o javnoj nabavi može povećati nakon sklapanja je dignuta s 30 na 50%. Sada je puno lakše bez uplitanja dosadne javnosti potrošiti više javnih sredstava - pogotovo zato što, kao što smo već utvrdili - upravni nadzor ne funkcionira. Dodatno - već preko godinu dana se ignorira rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske (VSRH) kojim je ugovor o javnoj nabavi proglašen upravnim ugovorom - ugovorom javne prirode kojim je bar nešto lakše moguće zaštititi javni interes u postupcima pred upravnim sudovima.

6. Ignoriranje sudske prakse

Zakonodavac ignorira već spomenutu odluku USUD-a kojom se nalaže omogućavanje sudske zaštite (i) u postupcima jednostavne nabave, spomenuto rješenje VSRH-a kojim je ugovor o javnoj nabavi proglašen upravnim ugovorom, a vidjet ćemo kako će se postaviti prema presudi SEU-a u predmetu Kolin (C-652/22), kojom je ponuditeljima iz zemalja bez recipročnog trgovinskog sporazuma s EU jako otežan pristup EU javnonabavnom tržištu.

7. Nabava u obnovi

U protupotresnoj obnovi zakonom je isključena primjena ZJN-a u nabavi ispod europskih pragova (radovi do oko 5 milijuna eura) i u tim postupcima je uveden "krnji" sustav pravne zaštite koji je propisan - pravilnikom!!!!! Za one koje zanima više, evo nešto o tom pravilniku. Jako slična situacija bila je i s obnovom u Gunji.

8. Pregovaranje naručitelja i ponuditelja o ponudi za vrijeme postupka

Cijeli ovaj nered oko Kolin presude započeo je u našem javnonabavnom postupku, VUSRH je podnio zahtjev za prethodnim pitanjem SEU-u. Ključno pitanje ovdje je bilo - smije li naručitelj nakon što je protekao rok za podnošenje ponuda - tražiti od (preferiranog, op.a.!) ponuditelja dostavu novih referenci - referenci koje nisu postojale u originalnoj ponudi? Pozitivan odgovor na ovo pitanje ozakonio bi pregovaranje o ponudi nakon njenog predavanja i predstavljao bi velik udarac zakonitosti postupaka javne nabave. Nažalost, RH je u postupku pred SEU-om branila taj stav, dok je Europska komisija zastupala suprotan stav.

9. Što to sve skupa znači?

Dakle, imamo:

• ignoriranje ZUP-a u postupcima javne nabave
• skoro nikakvu pravnu zaštitu
• skoro nikakav upravni nadzor
• jednostavnu nabavu bez pravnog lijeka
• povećavanje mogućnosti izmjena ugovora o javnoj nabavi nakon sklapanja
• ignoriranje sudske prakse najviših sudova
• problematičnu nabavu u obnovi
• problematične stavove o dopustivosti novih referenci

Pogled iz ptičje perspektive slika jako ružnu sliku. I sad, ponavljam pitanje, zašto ovo nije prvoklasna politička tema?

Pa nije valjda da oporbi na nacionalnoj razini (koja je na vlasti na puno mjesta na lokalnoj razini) ovakav sustav javne nabave - odgovara?

*Stavovi izneseni u kolumnama i komentarima su osobni stavovi autora i ne odražavaju nužno stav redakcije Index.hr portala